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養老金個人賬戶虧空加大 該不該以富濟貧?

來源:搜狐作者:未知時間:2017-07-15

  在“擴大個人賬戶”和“維持現狀、通過參數調整提高養老金可持續性”兩種選擇背后,實際上是兩種理念差異:前者更強調提高個人繳費積極性,后者則強調縮小貧富差距的共濟效果。

  


  (當前,本用于累積的個人賬戶內并無實際資金,只有一個繳費記錄,籌賬結合實際上近似于回到了原本現收現付制的老路。圖/視覺中國)

  《財經》記者 相惠蓮/文 朱弢/編輯

  經過逾四年的研究論證,養老保險頂層設計方案接近完成。

  據《財經》記者了解,總體方案中的基礎養老金全國統籌、國有資產劃轉社保、延遲退休年齡等內容,各方初步達成共識。但無可回避的養老金個人賬戶何去何從,依然深陷爭議漩渦。

  在中國,養老金個人賬戶由員工每月繳納工資的8%形成,權益為個人自有,相當于一份強制儲蓄;而單位繳納的養老金則會進入社會統籌部分,在領取時強調共濟,吃“大鍋飯”。

  個人賬戶的部分職工退休后能領取多少,與賬戶里的儲蓄金額密切相關。

  個人賬戶,是20多年前上一輪社保改革時引入的新生事物,彼時普遍的社會保障制度初建,但因諸種原因,個人賬戶很長時間處于空賬運行的狀態。過去幾年的政策也沒有明確個人賬戶的改革方向,中共十八屆三中全會決定僅做出“堅持社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度,完善個人賬戶制度”的表述。

  它的變動將如何影響參保人未來的生活,至今說法不一。

  個人賬戶流變

  與大多數國家不同,中國在上世紀九十年代建立基本養老金制度時,采取了社會統籌與個人賬戶并存的統賬結合模式。單位所繳納的員工工資的約20%進入統籌賬戶,員工自身繳納的8%則進入個人賬戶。

  從政策設計看,兩個部分對應著兩種制度和不同理念。社會統籌對應現收現付制,即在職者繳費給退休者養老,其存款不在賬戶中停留,而是直接被發放至當下的退休者手中;而個人賬戶對應的是累積制,意味著職工自己攢錢,這筆資金被儲存在銀行賬戶上,作為未來的養老資產。

  


  職工在退休時,領取的養老金同樣分為兩部分,對應著不同的計發方式。社會統籌的發放主要與社會平均工資等因素有關,雖然參考繳費年限、繳費數額等因素,但與個人繳費行為的關聯性遠不及個人賬戶明顯。后者相當于一份強制儲蓄,計發方式簡明,即將賬戶中的累計本息除以一個固定月數,每月發放,如對60歲退休的人員,每月發放的待遇為本息除以139,體現“繳得越多,領得越多”原則。

  中國的統賬結合,意在兼具兩種制度的優點:社會統籌對應的現收現付制具有較強的二次分配功能,能幫助縮小貧富差距;個人賬戶對應的累積制產權清晰,能鼓勵人們多繳費。

  但兩種制度同樣各具缺陷早前未受到足夠重視:現收現付制受到人口結構老齡化的巨大壓力,老年人口比重上升,年輕人的繳費壓力隨之上升,面臨可持續風險;累積制的壓力來自于保值增值,如運行不善,相當于人們的養老錢貶值。

  當初頗為美好的制度設想并未完全發揮預期作用。

  由于制度建立前退休或將退休的人們未曾為養老存下資金,而政府又期望他們能夠獲得充分的養老待遇,償還這部分歷史欠債的任務便轉移到了后來的繳費者身上,這也是國內養老保險高達28%的繳費率的由來。這也可以解釋,遭遇經濟下行期時,降低社保成本的呼聲一再出現,但降低養老保險費率的步子慎之又慎。

  同樣由于這部分歷史欠債,以及老齡人口比例不斷提升,統籌賬戶部分不足以發放給已退休者,只能挪用個人賬戶資金填補窟窿。

  這樣一來,本用于累積的個人賬戶內并無實際資金,只有一個繳費記錄。因此,籌賬結合實際上近似于回到了原本現收現付制的老路。

  如果只是簡單走了回頭路,并不可怕。問題在于個人賬戶中的記賬額如滾雪球般越來越大,最終是要拿真金白銀來還賬的。

  中國人民大學社會保障研究所所長李珍測算,若公共預算收入和個人賬戶記賬規模的年增長率都維持在2015年的水平,到2024年,也就是七年以后,個人賬戶的記賬規模將超過公共預算收入。

  這頗令人撓頭,而且留給人們想出解決辦法的時間已經不多。

  決策者多年前已注意到這個問題,并試圖加以解決。2000年起,遼寧、吉林、黑龍江三省被列為試點,逐步做實個人賬戶,也就是向原本虧空的個人賬戶注入資金。2006年,試點擴大到天津、上海、山西等八個省市。

  然而,事與愿違,遼寧試點好不容易累積起來的一點資金再次被挪用作當期養老金發放。此后,“做實個人賬戶”的提法也消失在了后續的政策文本中,個人賬戶改革至今再無實質進展。

  三條可能的改革道路

  應該保留表現不佳的統賬結合制度,還是干脆回到現收現付?

  當前的改革思路大致包括三種:維持現有制度不變,或適當壓縮個人賬戶的比例;實行“分賬制”,即將個人賬戶部分或全部轉移至補充型養老制度中;實行名義賬戶制,并擴大個人賬戶的比例,改為16%的“大賬戶”,推動養老金制度向累積制過渡。

  


  不同思路,可能帶來不同的結果。

  若維持原制度不變,為應對老齡化的支付壓力,若干制度參數就必須調整。比如,延長退休年齡、延長養老保險最低繳費時間等。隨著人均壽命的提高,當前僅需繳納15年保險即可領取養老金的做法勢必有所改變。

  “分賬”的思路近年越發活躍。所謂補充型養老金,主要指的是由部分企業為員工建立的企業年金制度。有學者構想,由政府為全體國民建立一個新的養老金賬戶,通過稅收優惠鼓勵企業和員工向該賬戶存錢。這一制度設計在國外早有實踐,如美國個人退休賬戶,人們可以輕松查詢到自己賬戶的繳存額記錄以及余額。補充型養老金的權屬十分清晰,即個人所有,且個人對如何投資享有一定的選擇權。但該思路當前最大的困難是企業與政府的積極性不高。2016年僅有2325萬人擁有企業年金。

  更大的難處在于,轉移到補充養老金中的資金必須做實,這將給財政帶來壓力,或是迫使政府尋找新的財源。

  保監會副主席黃洪在6月底公開稱,將盡快制定完成個人稅收遞延型商業養老保險試點方案。方案指向的是一些具體商業養老產品,而非建立一個新的養老賬戶。這或許說明,“分賬”思路并未被決策者采納。

  設立名義賬戶制度,則是基于個人賬戶已空賬運行的現實。在這一設計中,職工依然向個人賬戶存款,但賬戶中沒有真實資金,所有繳費被用于支付當前退休者的養老金,職工的繳費和收益被記賬,作為未來發放養老金的依據,強化“多繳多得”,以鼓勵人們更多繳費。此外,隨著資金的積累逐漸向累積制轉型,以提高未來養老金的可持續性。

  為了調動人們的繳費積極性,個人賬戶的比例需要被擴大,如從單位繳費中劃撥8%,使得個人賬戶擴大至16%,這也被稱作“大賬戶”改革方案。

  這種方式能夠在短期內避免直接向實賬轉型的巨大成本,同時又由于賬戶內沒有實際資金,在國內資本市場尚不健全的情況下,可避免投資運營的壓力。

  對資金運營的擔心不僅僅對中國是個難題。

  2001年前后,是否要引入個人賬戶就曾在美國激起討論。美國退休人員協會副會長桃樂茜·西蒙告訴《財經》記者,2008年發生經濟衰退后,沒有更多人來探討這個問題,因為人們不愿意冒金融和經濟風險。但她再三重申,為了能獲得適宜的老年生活,人們必須盡早開始自己的儲蓄計劃。

  對各國而言,考慮是否在基本養老金中引入個人賬戶時都頗為謹慎。

  20世紀80年代以前,現收現付制的傳統養老金制度國際通行,進入八九十年代,養老金制度改革此起彼伏,個人賬戶制度引發了廣泛關注,但比較典型和持續的僅包括1955年新加坡建立的中央公積金制度,1981年建立的實行私營競爭性管理的智利個人賬戶制度,90年代出現的瑞典名義個人賬戶制度。

  美國和德國等發達國家在基本養老金上依然采取現收現付制,職工和企業繳費全部進入統籌賬戶,養老金由社會統籌基金統一支付,不足部分由財政撥付,這種方式易于管理,但容易使財政不堪重負。

  作為歐洲人口老齡化程度最高的國家、養老保險制度的發源地,德國的養老金支付也面臨赤字危機,領取人數上升,待遇水平走低。盡管已采取延遲退休年齡、減少福利支出等補救措施,但形勢依然嚴峻。由于歐盟國家被規定不能通過舉債來提供養老金,德國面臨的選擇可能是需要降低替代率或提高繳費比例。

  國內的大賬戶方案可以繞開資金運營的麻煩,但會為現有的養老金治理體系帶來不小的挑戰?!敦斀洝酚浾吡私獾?,在過去幾年間,該方案一度得到決策層的認可,但隨后又被擱置。

  到底選擇哪種方案?

  對中國而言,養老保險改革的特殊之處在于“超級老齡化”正在到來。

  西北大學公共管理學院教授席恒指出,從2015年到2050年,中國老年人口比重持續提高,老齡化速度遠高于其他國家??偤蜕书L期低迷,而預期壽命不斷增長,改善制度的緊迫性增加。

  


  在擴大個人賬戶和維持現狀、通過參數調整提高養老金可持續性兩種選擇中,理念之別是最顯著的差別:前者更推崇精算公平,強調繳費積極性和待遇之間正相關關系;后者則強調在不同社會群體間發揮共濟效果。

  在一些學者看來,現收現付制將個人的養老金水平和社會平均工資緊密聯系,具有收入再分配的功能。如果特別突出個人賬戶的“多繳多得”,原本懸殊的收入分配差距也將被擴大,將更有利于富人群體,從而背離社會保障的初衷。

  中國經濟改革研究基金會理事長宋曉梧還擔心,若改革既不利于窮人,且個人賬戶的收益率不高,富人也不積極繳費,會使整個制度陷入尷尬。

  作為建立養老金個人賬戶制度標桿的智利,正進退兩難。這個國家在1981年對原本的現收現付制進行徹底改革,由政府承擔轉軌成本,建立了完全積累的個人賬戶制度。

  當前,智利的個人賬戶制度累積了1700億美元的養老保險基金結余,相當于智利國內生產總值的70%。但中國人民大學勞動人事學院副教授楊俊介紹,智利的個人賬戶實際上并沒有發揮充足的激勵性,覆蓋率并不高。

  即使強制國民參加養老保險,2009年至2016年智利的平均覆蓋率水平也僅為56%,雇員的繳費年份只占其就業年份的一半左右,這事實上會導致參保人退休以后,無法獲得足夠的養老金待遇。

  智利個人賬戶養老金的投資回報率也在下降。1981年到1990年養老金實際的平均回報率為12.5%,1991年到2000年為9.24%,2001年到2010年下滑至6.74%,2011年至2016年僅為3.01%。

  不過,也有學者提出,即使擴大個人賬戶,也可以通過一些機制設計來提高再分配作用,比如效仿德國的“里斯特模式”:在繳費時給予部分弱勢群體補貼,提高其未來的養老金待遇收入。

  采取名義賬戶方案還有一個難點:如何為職工向個人賬戶所繳納的儲蓄計息,這關系到當前職工在未來的養老金收入是高是低。

  該方案的支持者、中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文曾告訴《財經》記者,記賬利率應該是動態的,即根據經濟發展的情況來確定。采用名義賬戶制意味著賬戶收益率與生物收益率(社會平均工資增長率和人口自然增長率之和)掛鉤,或直接將生物收益率作為賬戶記賬利率,使制度平衡運轉。簡而言之,如工資水平增長快,獲得的收益率也高。

  當前的個人賬戶已空賬運行,即便未采取名義賬戶制,也需要給予合理的計息。過去的記賬利率既偏低,又存在較大的地區差異,以2015年為例,山東、遼寧、四川的個人賬戶記賬利率分別為4.25%、2.76%、1.5%。

  6月底,全國統一的職工養老金個人賬戶利率被首次制定并公布,為8.31%。新政提出將參考職工工資增長和基金平衡狀況等因素,而這次調整認為是在彌補過去偏低的利率,并提振人們對制度的信心。在名義賬戶制下,記賬利率的制定過程將更透明,精算程度更高,若個人賬戶的比例還被擴大,職工或需更多地承擔可能出現的經濟衰退的風險,養老金待遇未必會延續當前行政化上調的狀態。

  此外,如下決心向實賬累積過渡,轉型成本無可避免,繳費的壓力可能會被分散到多代人身上,以實現制度的長期可持續。

  因此,無論采用哪一種改革路徑,都難以稱得上是完美的解決方案,養老金個人賬戶將轉向何處,還需要審慎考慮。

  (本文首刊于2017年7月10日出版的《財經》雜志


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